标题户籍制度改革不宜缓行

　　流水不腐，户枢不蠹。
　　──中国民谚
　　人人在各国境内有权自由迁徙和居住。
　　──《世界人权宣言》第十三条第一款
　　合法居住在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。
　　──《公民权利和政治权利国际公约》第十二条第一款
　　年复一年的“民工潮”几乎成为改革开放以来中国社会蔚为壮观的一道风景。“民工潮”掀起的人口迁徙运动，不仅成为对推进户籍制度改革起决定性作用的“第一推动力”，而且堪称一场波澜壮阔的民众主动争取迁徙自由的人权解放运动。可以说，正是民间广大民众自下而上的积极诉求，现行户籍制度改革才开始提上议事日程。尽管一九九八年七月二十二日国务院正式批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，数十年铁板一块的户籍管制政策有了相当的松动，但从整体上讲中国户籍制度改革的步伐依然相对迟缓。
　　依我之见，户籍制度改革首先是一种观念上的变革，与户籍制度改革密切相关的乃是迁徙自由问题，迁徙自由其实是关涉“尊重和保障人权”(引自党的十五大报告)的重大法律问题。其次，户籍改革是一种具有制度创新意义的制度变迁，其对经济、社会等诸多方面的深远影响不容低估。
　　迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本人权。《世界人权宣言》第十三条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”；《公民权利和政治权利国际公约》第十二条亦规定：“合法居住在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”“上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触或所限制外，应不受任何其他限制。”除联合国有关人权约法确认和保护迁徙自由外，当今世界多数国家的宪法也都有确认公民迁徙自由权的规定。日本国宪法第二十二条规定：“在不违反公共福祉的范围内，任何人都有居住、迁徙及选择职业的自由。”美国联邦最高法院以判例形式确认美国公民有移居任何一州并享受移居州公民同等待遇的权利。
　　迁徙自由有助于塑造具有独立人格和自治理念的“自由公民”形象，进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格独立的现代公民社会。美利坚民族的西部拓荒史就揭示了这一真谛。众所周知，美国是个典型的“移民社会”，自由的迁徙生活在潜移默化之中培养了移民强烈的个人意识及进取精神，为美国社会的发展注入了生生不息的活力。可以说，美国人标榜的所谓“美国精神”在相当程度上是由一代代西部移民熔铸而成的。
　　从某种意义上讲，迁徙自由也是广大公民抵制政府专横的独特的民意表达方式(形象地讲，亦即用“脚”投票)。在现代法治社会，基于理性选择的自愿、自发及自由的公众迁徙行为，往往可能发展成为民意表达的有效手段，并且通过对政府当局施加无形的“信任压力”，有助于形成尊重人权、尊重民意及尊重人才的良好局面。
　　迁徙自由通过人力资源的有序流动和合理配置，可以为实现人尽其才、人尽其力和安居乐业的终极价值创造有利条件，迁徙自由乃是市场经济发展的内在必然要求，人力资源的市场配置模式必然要求法律保障劳动力的自由流动，必然要求人口迁徙的自由状态。当然，这种自由并非自由放任，而是指法律和政策调控之下的相对自由，即通过法律和政策保障公民的迁徙自由权，规范和引导公民的迁徙行为，实现人力资源的有序流动及合理配置。
　　中国本土的户籍制大约始于南北朝时期，当时政府实行户籍登记制主要是为分配土地、征收税赋及摊派徭役提供凭据。新中国成立后，户籍制度逐步发展成为集人口迁移控制和利益资源分配于一体的结构严密且功能强大的系统性政策。从历史上讲，迁徙自由在当代中国曾经历一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折历程。一九五四年宪法曾明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”当然，由于一九五○年代中国经济、文化发展相当落后，城乡差距过大，因而当时实行迁徙自由的经济及社会条件都不太成熟。以一九五八年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。该法规确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本原则，明确地将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，并规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这显然在事实上废弃了一九五四年宪法关于迁徙自由的规定。一九七五年宪法取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。这种二元结构的封闭式的户籍管理模式构成了世界罕见的城乡壁垒，它在城市与农村、城市与城市之间构筑了一道难以逾越的屏障，城市可凭借户籍壁垒构建住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利和保障城市劳动力全面就业的城市就业制度，从这个意义上讲，户口本成为中国人之间身份及待遇差别的一大标志，户籍制度是留在中国人尤其是中国农民身上带有明显歧视色彩的烙印。
　　客观地讲，传统户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业的基础地位等，确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而，随着市场经济的发展，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度已经明显适应不了时代的需要。“铁篱笆”似的户籍制度不仅钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置，而且在客观上伤害了一大批民众尤其是广大农民的感情。作为户籍制度配套实施的工农业产品价格上的“剪刀差”制度，在压低农产品价格的基础上提高工业产品的价格。这种“剪刀差”政策无疑为工业化进程注入了动力。毋庸置疑，广大农民为中国工业化的起步及发展作出了难以估量的巨大牺牲。另一方面，由于户籍制度改革的滞后，因生计所迫而大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有(时常要留意警察查验暂住证件，稍有疏忽就可能被收容遣送回原籍，甚至被集中收容罚作劳役)，因而这些处于城市边缘的“打工族”对城市生活缺乏认同感和参与感，这在相当程度上窒息了他们投身于城市建设和管理的积极性及创造性。另外，曾几何时“农转非”指标成为权钱交易的资本，有关部门在办理“农转非”时，“走后门”几乎成了公开的秘密，这也在无形中助长了社会的不正之风。一言以蔽之，既失公正又缺效率的传统户籍制度是一项负面效应甚多的壁垒型政策。
　　随着改革开放政策的大力推行，因务工经商、求职应聘等诱发的人口迁徙现象日趋突出，城乡之间、城市之间的人口互动日趋活跃，用传统的户籍制度钳制人口的迁徙已经难以奏效。据保守估计，目前中国流动劳动力的总数至少有八千万人。新时期的人口自由迁徙实际上在一定程度上得到了政府的默认。
　　一九八四年国务院颁发了《关于农村进入集镇落户的通知》，允许长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。一九八五年七月公安部颁布《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，标志着公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性；一九八五年九月起中国开始推行居民身份证制度，户籍管理向科学化迈进了一步。目前居民身份证号码已升为十八位，居民身份证管理的升级为建构新的人口管理模式作了准备。一九九二年底国务院宣布自一九九三年一月一日起在全国范围内终止粮票的流通，全面放开粮油市场价格。值得一提的是，某些经济发达城市根据自身发展的实际需要率先打破了户口壁垒，为探索户籍制度改革积累了颇具价值的经验。上海市自一九九四年起开始推行俗称蓝印户口的新的城市准入政策，广东沿海的某些经济发达城市早在一九九○年代初就开始逐步打破户籍壁垒广纳各地贤才。令人欣慰的是，一九九八年七月国务院正式批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，该文件的颁布表明政府对公民迁徙权的初步放开，并且充分体现了尊重人性、人情和人权的进步意义。尽管如此，现行户籍制度迄今依然是一项以限制人口迁移为主要目的的封闭式的人口管制制度，现行户籍制度的改革依然显得相当被动和滞后，与市场经济和社会发展的内在要求相距甚远。
　　据估计中国农村约有一亿五千万剩余劳动力，“就地转化”模式只是一时的权宜之计，推进城市化进程，允许农民到城市寻求生存权和发展权才堪称从根本上解决农村剩余劳动力出路的“双赢”之良策。实际上，近年来随着国家经济实力的增强，城市建设的高速发展及户籍制度改革的有序推进，实行公民迁徙自由的条件远比一九五四年成熟得多，已经具有相当的可行性，尤其是开放式的城市准入制度的探索，以及医疗、保险等社会保障体系的建构及完善为户籍管理的制度创新奠定了新的基础。只要法律和政策引导调控得当，实行迁徙自由一般不会出现对大中城市趋之若鹜的现象，而可能出现人才和劳动力有序流动、城乡人口互动的良性局面。
　　需要指出的是，与言论出版自由等一样，迁徙自由的理想与现实肯定是有距离的。迁徙自由的实现不可能一蹴而就，迁徙自由权的立法保障也不可能一步到位，而必须与户籍制度改革协调推进，与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。因而，迁徙自由权的立法保障是一个渐进式的逐步推进的过程。依我之见，迁徙自由权的立法宜分以下几步进行：
　　首先，在现有户籍管理法规规章及政策的基础上，制定一部权威性的“户籍管理法”，确立与迁徙自由理念相适应的开放性的户籍管理机制。这既是迁徙自由权立法的重要组成部分，也是将人口管理纳入法治轨道的必然要求。户籍制度改革的终极目标应当是实行与迁徙自由相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍关系上的特定的社会经济利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的面目，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口管理制度。可以预言，中国式的户籍制在功能上将最终变迁为一项开放的、促进人口合理流动及有序迁徙的符合社会经济运行规律的公共政策。
　　其次，在条件成熟的时候修改现行宪法，以宪法修正案的形式确认迁徙自由为中国公民的一项基本权利，充分体现和彰显执政党所倡导的“尊重和保障人权”的精神。中国政府已经签署《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》，以宪法的形式确认公民的迁徙自由权其实是践行“尊重和保障人权”这一承诺的应有之义。
　　此外，迁徙自由权立法乃是关涉公民基本人权的重要立法，应当由最高国家权力机关制定一部“公民迁徙权法”，通过这部基本法律将迁徙自由的原则具体化和制度化，明确规定中国公民在境内有依法自愿选择居住地的自由，不受行政区域、时间长短的约束(法律另有特别规定的除外)，也不受任何非法干预或限制。同时，规定公民迁徙权的性质、地位、内容，迁徙自由的条件等等。迁徙自由实质上也意味着在法律许可的范围内公民有不迁徙的自由，因而应特别规定禁止任何个人、团体或国家机关以非法手段强制、胁迫公民迁徙。当然，迁徙自由是法律许可范围内的相对自由，那种绝对意义上的迁徙自由在现实生活中并不存在。迁徙自由的限制性条件应当包括不得侵害国家、社会及其他公民的合法权益，不得逃避应当履行的法定义务，不得逃避司法追究等，非法的迁徙行为将不受法律保障。
　　迁徙自由正逐步地由理想回归现实，这其实是社会文明进步的必然趋势。诗人荷尔德林曾有一句名言：人，诗意地栖居于大地。不过，现实生活中“诗意的栖居”往往需要以“自由的迁徙”为前提和代价。