标题阿根廷危机与“制度性不信任”

　　时光能冲淡记忆，也能凝固痛苦。经历了新千年后第一次危机的阿根廷在二○○三年的暮春时节迎来了又一轮大选。但二○○一年冬季那场经济危机依然像梦魇一样笼罩着这块充满想像力的土地。也许阿根廷是世界上最富有戏剧性的国家。她拥有世界上最富有激情的足球队和浪漫的政治家伴侣(庇隆夫妇)，也有着可能是世界上最不成功的经济。与其他发展中国家不同，她是一个曾经富裕的穷国。其经济在二十世纪四十年代与西欧不相上下，号称世界第六大经济强国。
　　对于阿根廷危机的解读可以归纳为两类。或以二十世纪五十年代崛起于拉美本土的依附理论为根据，强调全球资本主义使拉美国家处于“边缘”地位，在经济、政治以及文化等诸多方面必须依靠“中心”，一旦“中心”有所变化，脆弱的“边缘”必然出现经济危机，进而造成社会政治动荡。或以一九七○年代舶自欧美的新自由主义为借口，强调国家对经济的过度干预造成市场的扭曲，政治腐败滋生了大量的制度漏洞，从而为国际投机资本提供了机会，导致经济动荡。在这两类解读中，前者强调危机的外部因素或国际体制，后者侧重于内部因素或国内制度，但基本上都停留在经济领域，缺乏历时性和制度意义上的分析。
　　从制度意义上说，二○○一年底阿根廷爆发的危机深深扎根在其现代制度建构过程中沉淀下来的制度性不信任。所谓的制度性不信任指的是社会力量彼此之间以及它们对包括国家、政党、企业等现代性制度所持的程式化不信任感。这种不信任随制度的演进固定下来，并随着制度的生长而不断加强。
　　沃尔夫·格雷贝道多夫说，“作为一个重要的政治实体，拉丁美洲的历史是从‘发现的历史’开始的”。西班牙人阿尔马格罗在十六世纪三十年代征服智利，把殖民范围推进到马乌莱河，随后阿根廷也逐渐被纳入殖民地范围。西班牙殖民者是通过三种方式来加强其统治的：在政治上实行“纵向主义”的辖区式管理和严格的等级制，这阻碍了国家意识的形成；在经济上实行分封土地的监护区制，严格控制殖民地的产品结构，使之为宗主国经济服务；最后，在文化方面，殖民统治者在摧毁了印第安文化的同时，又力图把宗主国的文化移植过来。从本质上讲，宗主国文化是一种推崇等级制、独裁和家长制的封建文化，并没有为拉丁美洲带来新鲜的活力，反而和印第安文化中的一些顽固势力结合在一起，更加强烈地扼杀个人的积极性与创造性。
　　殖民统治从一开始就为阿根廷日后的社会政治格局提供一个破碎而且不平衡的基础。国家内部分裂为若干个大庄园，这些庄园是“封闭的社会”，培养的是个人对庄园主的绝对服从，而不是对国家与民族的忠诚与认同。因此，整个社会政治结构有两个明显特征：一是从总体上说政治经济权力操纵在一小撮大庄园主和与宗主国有着密切联系的集团手中，大部分民众被排斥在社会政治生活之外；二是即使掌握权力的集团之间也相互对立，互相排斥。这严重阻碍了“民族意识”的形成。
　　对于发展中国家来说，“现代国家构建”和“民族构建”往往并不同步，也不彻底。阿根廷也不例外。在“国家构建”上，虽然建立了庞大的官僚机构，但没有形成强大而且团结的公民社会；在“民族构建”上虽然通过独立战争初步形成了“民族意识”，但是严重的不平等妨碍了社会内部的和谐与认同。
　　一八一六年，在圣马丁将军的领导下，阿根廷摆脱西班牙殖民统治，取得独立。但是独立并没有给社会政治格局带来革命性的改变。通过对印第安人土地的掠夺，对教会地产及国有土地的占有，绝大多数克里奥尔人(土生白人)地主的大地产不仅原封未动，而且他们还取代了殖民者的地位，霸占了绝大多数原来属于殖民者的土地。另外，通过对在独立战争中立有战功的将军、军官以及行政长官进行的土地分封，大地产的数量大大增加了。
　　土地分配的不公平被认为是造成阿根廷制度缺陷的根本原因。获得土地的人，并不在自己的土地上生活，而是居住在都市，模仿欧洲生活的消费文化，过着奢华的生活。上层人士对消费的崇尚和劳动的蔑视影响了全社会的价值理念和文化时尚。甚至穷人也在竭力模仿这种高消费主义的生活方式。结果，不仅消耗了本可投放在本地企业中的资金，减少了本地经济发展的机会，也形成了对劳动的蔑视，追求奢华的风气。因此，有一些学者在比较美国和拉美发展道路的差异时，特别强调拉美没有形成前者那种清教伦理观。当然，更重要的是，收入和财富的不公平分配从来没有取得广泛的合法性，造成社会的两极分化以及政治上的相互不信任。尤其在对待国家的问题上，有钱人把国家看作维持自己特权的工具，而贫困者则把它视为贫困的根源，在政治领域充满了投机色彩和仇恨抱怨心理。
　　独立后的政权没有实现对全国的统一，相反被众多的“考迪罗”瓜分了。“考迪罗”是指一个军人或一个地主，凭借个人的威信和被统治者的绝对忠诚，在一个地方或地区称王称霸。被他统治的人的忠诚是绝对的，因为一方面考迪罗对他们进行剥削压迫，另一方面也保护他们不受其他考迪罗的侵犯并向他们提供最低的经济保障。“考迪罗主义”的存在对于拉美政治发展产生了深刻的影响，阻碍了拉美政治现代化、制度化和民主化的进程。首先，造成了政局的涣散，中央政权控制的乏力和政令执行的不畅。其次，军人干预政治。在整个十九世纪中，政权的原有支柱──天主教会的影响逐渐下降，地主贵族与军队的联盟成为政权的真正基础。军队由于拥有组织、资源以及垄断武器成了拉美最强有力的“政党”。军人对政治的干预限制了政党的发展和民主选举制度的实施。再次，腐败和政治上的任人唯亲成了拉美政治的基本特征。封建传统和大地产制是腐败和任人唯亲滋生的良好土壤，考迪罗们的出现则使这种现象更加明显。由于没有制度化的民主机制，所以这种政治互惠就变得公开化、被制度默认了。最后，个人魅力成了政治动员的根本性力量。独立后的阿根廷政治并没有摆脱封建传统的影响，控制资源的个人继续控制着政权。由于缺乏制度化的民主机制和正式的参与渠道，所以民众表达意愿的机会受到限制，更多的是依赖和寄希望于某些个人。这无疑扩大了个人的影响力。虽然个人魅力的存在一定程度上有助于全国政治动员，但在缺乏制度约束的情况下却容易沦为个人独裁。
　　阿根廷经济的起飞是从十九世纪二十年代开始的。投到拉美的外国投资(首先是英国资本，其次是法国和西欧其他地区的资本，还有少量美国的投资)大部分涌入阿根廷的领土范围之内。随之而来的是大量的移民。尤其在一八八○年到一九三○年间，由于土地的开发，畜牧业的发展，吸引了大量国外移民。这些人大部分是有产者或技术工人。在最多的时候，占全国有产者和技术工人总数的三分之二。他们没有获得公民权，所以这两个在资本主义经济发展和制度稳定中最具有战略意义的阶层实际上被完全排斥在政治之外。更为严重的是，这些移民对于国内居民抱着某种种族优越感，这种感觉延续了数代，直接妨碍了阿根廷国家意识的形成。另一方面，这些大量涌入的移民凭借其能力迅速在经济领域获得很高的位置，这也引起了传统精英的担忧。本土精英的反应是虚构出各种带有仇恨色彩的民族主义，对西班牙统治时期进行美化。这种意识在现代蜕化为长枪党和法西斯主义。萨明托曾经预测，在阿根廷将出现一个富裕的“伽太基”阶层，它们是成功的企业家，但不是负责任的公民。
　　经济史学家诺斯以及温格斯特等人则从新制度主义角度进行了更深入的分析。他们认为成功的现代国家必须达成“共识的政治秩序”，以实现社会集团之间的制度性信任。而“共识的政治秩序”的达成需要下列条件：首先，对于政治的合法目的和公民权的范围有共同的信念体系；其次，有成功的宪法限制政治损失程度，政治决策的范围越大，其产生的利害关系也越大；再次，权利要明确界定，以减少寻租，政治利害程度越大，意味着寻租程度越高，社会集团就越会投入更多的资源来夺取和维护有价值的权利；最后，国家服务对象的范围越小，寻租的程度越大。
　　他们认为，独立后拉美国家缺少能够有效约束社会群体，避免它们彼此攻击的政治制度。而这些制度，以产权制度和宪政制度为代表，是建立政治秩序的核心力量。这些制度本来能够使一些集团利用国家为自己牟利或侵犯其他集团的成本大大增加，防止某些社会集团为了自我利益的最大化而牺牲其他集团，但由于社会政治力量的极端不平衡，大有产者对权力的垄断和滥用，造成了虽然有正式的宪政制度，规定了通过选举移交权力并保障个人自由权利，但只是一纸空文。没有一个政治团体相信违背这些规定会受到惩罚。掌握权力的人明目张胆地忤逆宪法，并经常为维护自己的地位严厉压制其他团体。失去权力的人认为无法通过正常的程序来掌握国家，因为执政者也控制着选举。这样，本来以制衡各种社会力量实现秩序和可靠预期性的现代性制度，反而成了各种社会力量，尤其是强势集团政治经济投机的手段。不仅各社会集团之间无法形成共识的底限，而且制度被彻底工具化了。
　　约翰·凯在阿根廷危机爆发后，在《金融时报》上撰文指出，“阿根廷的政治是其现代经济问题的根源，而阿根廷历史上的经济问题则是现有政治状态的根源”。一八八五年阿根廷制订宪法，一九一六年实行大选。政治的发展正是处于阿根廷经济快速增长的时期。但随后两次世界大战的爆发和一九三○年的经济大萧条给阿根廷经济带来了灭顶之灾。其单一的农产品经济元气丧失、一蹶不振。经济危机也引发了政治危机，一九三○年的军事政变推翻了宪政。在以后的日子里，具有内在缺陷的经济格局、严重不平等的社会结构、缺乏共识的政治力量以及不时到来的国际经济动荡环环相扣，形成社会经济政治的恶性循环。
　　一九四六年阿根廷历史上最富有传奇色彩的庇隆将军当选总统。其倡导的“正义主义”(“庇隆主义”)成为动员阿根廷广大民众的一面旗帜，并成为二十世纪中期以后阿根廷最富有影响力的政治主张。在政治上，这种民粹主义既不同于考迪罗主义、资产阶级代议制，也不同于后来出现的官僚—威权主义。作为军事独裁的考迪罗主义和官僚—威权主义在政治上均代表保守势力。考迪罗主义力图在社会面临急剧变革的情况下保存旧秩序；官僚—威权主义政权虽力图在经济发展方面有所作为，但无一不是严厉镇压群众的。在一定程度上，民粹主义看到了阿根廷社会政治发展中的根本问题，因此希望通过政治动员和提高国家的自主性来实现社会整合。但是它对反对派采取“半排斥”态度，因为它认为，在落后的社会中，由于缺乏各阶级的政治发展，存在着小圈子政治、帮派政治或考迪罗政治，代议制民主的公式是行不通的。
　　为了获得群众支持，庇隆执政后进一步推行福利政策，扩大公共雇员规模，使得本来虚弱的财政负担更重。福利的扩大，又推动了超前消费，也减少了资本积累，使得经济发展更加依靠外来资金的流入。更重要的是，社会福利政策被某些政治力量用作收买支持者的手段，从而造成更严重的社会经济不平等。五十年代，出现一个重要的政治现象，一方面国家的规模在增长，官僚队伍在扩大，形成了与经济发展不对称的“早熟的官僚化”，其影响一直持续至今。另一方面特殊政治力量对国家的控制，使得庞大的国家的自主性、权力和效率在下降。
　　著名拉美问题专家奥唐奈认为从某种意义上说，“民粹主义”发现了拉美不发展的某些原因，但是其方法是维护社会结构的现状，或者说屈从于社会现状，并且建立了一种不适应的国家机器。用政治动员来利用那些被排斥在体制外的群体的支持(如有组织的劳工，处于边缘的城市居民和农民)，结果造成了全社会范围的政治冲突，使不信任关系进一步扩大和恶化。而国家“自主性”的缺失根本原因不是国家的能力不足，而是国家无法真正代表社会最大多数群体的需要。国家无法扮演“凌驾”的角色，平衡自己与各社会群体，以及社会群体内部的关系。在这个过程中，既得利益精英为了安抚那些新生的强大竞争对手，开放了政治游戏，但是这些新兴力量的参与是非正式的，非结构的，对整个政治游戏没有重大改变。民主制度的恢复并没有取得意想中的效果，而是形成了具有拉美特色的“委托型民主(delegative democracy)”。任何赢得总统位置的人都可以根据其爱好行事，约束他的只是现有的僵化的权力关系，以及宪法规定的任期。而且这种民主整合社会政治力量和获得合法性所依靠的依然是个别人的“克里斯玛”，而不是正式的制度机制。这是低制度化民主，政治领导人既没有“横向责任”也缺乏“纵向责任”。政治的动荡造成了每一届政府都必须为自己的合法性进行辩护以及民众对政治的不信任。同时，每个社会阶层又把政治看得非常重要，因为政治决定了他们的福利。
　　一九五五年庇隆被军人废黜，军人开始在阿根廷执政，由此也开始频繁的军人政变。随着军人政变的成功，民粹主义被官僚—威权主义替代。官僚—威权主义有两大特征：一是把实现政治稳定放在首要地位，不惜采用高压专制和恐怖的手段，并借助外国力量，尤其是美国的支持；二是在统治集团中组织新的阶级联盟，排斥和镇压民粹主义动员起来的民众阶层。一部分“技术官僚”被吸收进统治联盟，组成了军人、文人技术官僚联盟。人们通常称之为“专家治国”。这些技术官僚通常都在国外受过高等教育，与国外有着密切的联系，也比较熟悉现代经济管理，在一定程度上弥补了军人管理的不足。
　　一九七三年，庇隆再次执政，但一年后就死在任上，庇隆夫人接任不到两年再次被军人推翻。军人执政直到一九八三年才结束。在军人专政的官僚—威权主义体制下，阿根廷经济发展迅速，成为新兴工业化国家中的一员。威权主义虽然打破了庇隆主义政党与劳工的关系，但没有建立新的替代性关系。而且社会内部矛盾更加突出。这集中体现在两个方面：一是军人专制压制了民主，破坏了民权，甚至造成了政治恐怖。军人政权企图用“强有力的权威”来建立一种新秩序，不仅取缔议会、政党、工会，而且镇压政治反对派和具有进步倾向的人士。在军人执政期间，有三万多人失踪；二是新自由主义经济政策牺牲了普通公众的利益。更严重的是，为了实现经济增长，政府大举借债进行建设，引入大量国际资本，但相应的监管体制严重滞后。由于债务规模庞大，经济结构不合理，金融体制不健全，阿根廷经济在二十世纪八十年代之后经历了停滞的十年，并成为全球化进程中最脆弱的环节之一，八十年代以来全球经济爆发的历次金融危机几乎都波及过阿根廷。二○○一年的危机导致了阿根廷政府的实际破产。
　　伴随这种恶性制度循环还生产出一种矛盾的政治文化。迪利(GlenCaudill Dealy)在《拉美人的精神和气质》一书中提到拉美人有双重道德标准。一种是用于家庭的、自己群体的宗教标准；另一种是用于外部的政治标准。公共领域中，宽容、诚实、羞辱、节约使用政府资金、关心他人的福利、服务于社区等理念似乎根本不存在，即使作为某种理想也一样。与此相对的是，他们对于家庭和朋友关怀备至。这种两重性说明了拉丁美洲还没有形成一种更大范围的认同或者说信任。一个拉美著名调查机构Marta Lagos对阿根廷的调查显示，在被调查者中只有23%的人认为可以相信大多数人，59%的人认为阿根廷人缺乏诚实，82%的人认为阿根廷人不遵守法律。
　　纵观以阿根廷为代表的拉美国家独立后的历程，掌握过政权的政治力量及其代表几乎尝试过各种“主义”，从左翼到右翼，再到所谓的“第三条道路”，但都没有突破诺斯等人所说的“路径依赖”，达成底限性制度共识，使制度和社会力量之间形成良性互动，更不用说实现自增强，消除经济危机与政治动荡的恶性循环。
　　阿根廷危机揭示的制度性不信任并不是一个单纯的低制度化问题，而是一个制度如何“本土化”问题。无法“本土化”的制度，尽管表面上非常理想，但难以平衡国内社会政治力量，为他们提供稳定的预期，才累积成制度性不信任。由此我们才可以更深入地认识九十年代以来流行起来的“国家—公民社会”解释范式在后发展国家应用时的简约化缺陷。在现代性制度的建设过程中，不但要建立一个互信的国家—社会关系，还要建立内部互信的公民社会，这样才能实行“强国家”与“强公民社会”的良性互动，共存共进。