标题户籍制度改革的另一种思路

　　户籍制度改革的呼声从没有像今天这样强烈过，市场经济对劳动力自由流动的要求也从来没有像今天这样迫切过，那么，户籍制度的改革应该遵循怎样的原则呢？要回答这个问题，首先涉及到如何评价现有户籍制度的问题，我们评价一种制度，是看在这种制度约束下，人们追求自身利益最大化的行为会对经济活动有怎样的影响。评价户籍制度，也就是观察在户籍制度约束下，人们的行为对经济活动的影响。在户籍制度存在并被相当严格执行的情况下，劳动力流动的成本由于户籍制度的存在而变得非常高昂，所以人们选择长期在户口所在地工作和生活，而企业也只能从其邻近地区挑选劳动力或者由国家通过行政力量来分配劳动力。这导致劳动力价格的扭曲和各地区经济的封闭发展，使城乡之间、不同地区之间的收入差距不断扩大，在其他生产要素的流动和分配越来越市场化的今天，户籍制度越来越成为经济发展的瓶颈。
　　不过，在另一方面，我国的户籍制度在建国初期集中有限的人力资源实现国家的工业化方面，发挥了积极的不可替代的作用。可是这样集中起来的劳动力，在近乎宗教式的狂热的工作激情退去以后，如果不能让他们通过市场交换的方法来实现自己的价值，那么，逆向选择和道德风险就是无法避免的了，这是我国国有企业效率低下的一个非常重要的原因。此外，户籍制度是与我国计划经济体制相适应的，是实行计划经济体制的必然选择，经济体制的改变对户籍制度的变化起决定作用。所以，对现有户籍制度的基本评价是：在特定时期发挥了积极的作用，但随着社会和经济发展情况的变化，需要进行与经济发展相同步的改革。
　　既然要改革，那就需要知道改革的目标。由于建国初期的特定条件，我国进行的是没有城市化的工业化，户籍制度存在的作用就是保证工业部门能够无条件地从其他部门(主要是农业部门)得到所需要的廉价劳动力，同时用阻止人们流动的办法来保证整个社会的稳定。这样，包括劳动力在内的各种资源也不断向城市集中，而国家为了保证工业部门的顺利发展，又对城市进行巨大的财政补贴以保证城市的稳定，乡村和城市的距离越来越大，农村人口与城市人口之间的收入差距也越来越大，收入差距的扩大，导致农村市场的相对狭小，这反过来又限制了工业和其他产业的发展，同时，劳动力不能自由流动也大大提高了社会生产成本和交易成本。所以，改革的目标就是打破城乡界限，实现劳动力的自由流动。
　　最近几年，户籍制度出现了相当大的松动，各个省市都在不同程度上降低了进入的门槛，吸引人才，但大部分人认为改革的力度不够，希望户籍制度改革的步伐能够再快一点，最好能够马上将其废除。这就涉及到户籍制度改革的方式和方法的问题，究竟用什么样的方法进行改革呢？通过这些年的实践，我们能够得到的一个最基本的认识就是：充分发挥“两只手”的作用，以市场的原则进行改革。具体到这里，是以供给和需求来确定改革的力度。
　　劳动力的自由流动就是要使劳动力的供给方和需求方能够在市场上自由地交易，劳动力的价格由市场形成，就现在的情况看，劳动力的需求方主要是大、中城市的企业，供给方是希望到这些城市工作的劳动者，那么，现在供需情况怎样呢？比较普遍的情况是对拥有较高学历和特殊技能的劳动力供小于求，以体力劳动为主的劳动力，也就是劳动密集型行业和以纯体力劳动为主的工作岗位则是供大于求，所以，在得到中央政府的许可，对户籍制度的一些原则可以灵活处理的情况下，各个城市政府的改革原则就是向高质量的劳动力开放城市户口，而严格限制以体力劳动为主的劳动力的流入，因为随着经济体制改革的深化，现在城市中也存在不同程度的失业问题，外来劳动力和本地劳动力的竞争也逐渐激烈，而本地劳动者是不太可能流出的，所以地方政府必然是倾向于解决已有劳动力的就业问题。
　　那么，如果继续放开户口管制，供给和需求相互作用(也就是“看不见的手”的作用)的结果就是高质量劳动力逐渐向最有吸引力的城市集中，随着这些城市中劳动力的饱和，被淘汰的劳动者的理性选择将使他们向工作要求更低、生活质量也更低的城市转移，从而实现供需的动态平衡。但是，这是从城市的角度来分析的，如果从中国整体来看，市场的自由选择会使落后地区的精英流向发达地区，就他们个人来说，确实是实现了自身利益的最大化，而对落后地区来说，高质量劳动力的流失会使贫富差距继续扩大，消费能力持续下降，这必将会影响到富裕地区的持续发展，这是市场的局限性，需要政府“看得见的手”的干预。
　　而中央政府在干预过程中，由于存在不同地区之间的具体利益，出现了一个矛盾，就是国家整体利益和具体城市利益之间的矛盾。各个城市政府希望按照市场的要求引入高质量劳动力以促进城市发展而对相对低质量劳动力的进入进行限制，如果完全按照市场的要求，那么，一个城市吸引的不同质量劳动力的比例在初期是无法确定的，也无法用行政手段对进入城市的劳动者进行选择，这是大部分城市不愿意面对的，因为城市有大量的福利是农村无法享受到的，允许城市发展暂时不需要的人进入城市意味着政府财政负担的加重。而国家的整体利益要求农业劳动力能够尽快地转移，从而完成城市化和农业的现代化，但需要转移的农业劳动力是以体力劳动为主的劳动者，大部分人只拥有农作物耕作技能，这些人对城市来说，没有太多的吸引力，毕竟在城市中选择一个强壮的劳动力的成本是非常低的。
　　城市化是转移农业劳动力的必然选择，城市化的实现方式有两种方法，一种是扩大现有城市的规模，另一种是通过建立新的城市的办法完成城市化，上面的矛盾体现在第一种方法上就是：地方政府希望对高质量劳动力放开户口，对农业劳动力的进入进行限制，这和中央政府转移农业劳动力的目标是相背离的。中央政府倾向于第二种方法，即通过建立新的城市的办法实现城市化，如建立小城镇以吸引农业劳动力，这个方法和各个地方城市政府的利益其实是一致的，问题在于建设新城市的过程中，如果在全国范围内对所有地区放开户口限制，农业劳动力的流向是不能确定的，小城镇的就业机会毕竟要少于大城市，而各个地方政府的一般预期是农民进城会给城市管理带来巨大的麻烦(不管这种预期是否正确)；如果不放开限制，那么高质量的劳动力也无法流动，这对城市的发展又是不利的。所以现在各个地方政府普遍的做法是在户口问题上区别对待不同质量的劳动力。
　　现阶段，最理想的解决办法就是既能保证城市需要的高质量劳动力的自由流动，同时，又能对农业劳动力的流向进行控制，既保证农业劳动力的顺利转移和现有城市对体力劳动者的需求，又不在短时间内对城市造成太大的负担。
　　如果我们希望农业劳动力按照我们设想的路径流动，就必须给他们一个“推力”和一个“拉力”，推力就是政策约束，拉力就是足够多的工作机会。只有新的城市拥有足够多的工作机会，农业劳动力才会彻底脱离土地，因为大部分农民在外出工作的时候，必须考虑的一个问题是如果找不到工作怎么办，所以他们不会彻底脱离土地，而是以土地作为他们生活最基本的保障。不脱离土地，就不是真正的市民，要让农业劳动力彻底脱离土地，必须让他们产生一个预期，就是在新的城市中有无数的工作机会，完全不需要土地来保障他们的最基本的生活，这种预期会将农民拉向城市。而政策的作用就是提高农民向其他方向流动的成本，降低进入新兴城镇的成本，将需要转移的农业劳动力推向新兴的城镇。
　　所谓的政策约束是“推力”，就是说在什么样的约束下，农业劳动力会做出向新兴城镇转移的行为，而户籍制度是一个可以利用的政策。现有发达城市中的户籍制度暂时不进行根本的变动，而中西部中小城镇和新兴城市的户口则完全放开，在这个制度的约束下，如果能够通过现有发达城市的“考察”，取得户口而进入城市的劳动力，应该是城市所需要的；不能通过的，留在城市中的成本会很高，但最终这些人能否流向新兴城镇，还要取决于其他的政策约束和“拉力”的大小。不过，这种办法实行的后果有可能是新兴城镇聚集的是被城市淘汰或不接纳的劳动力，如何保证新兴城镇有足够充足的不同档次的劳动力资源，这并不是户籍制度一个政策约束能够做到的，从根本上说，这需要经济体制改革的继续推进。
　　户籍制度的改革只是经济体制改革的一个副产品，户籍制度的每一步改革都要和经济体制改革相呼应。其实，农业剩余劳动力向城市的转移，从改革开放以来，就从来没有停止过，我们经常说，中国人口百分之九十是农民，是指百分之九十的人的户口是农业户口，并不是说百分之九十的人在农村，哪个城市里没有“民工(农民工人)”的身影呢？我们说用户籍制度作为一个政策约束来控制劳动力的流动方向，并不是用传统计划经济的行政命令的方式，而是要坚持以市场配置资源为主，政策约束为辅的原则，这里讲的市场为主，是指新兴城镇的建设要遵循市场的原则，劳动力的流动也要用市场的原则，以“拉力”为主，“推力”为辅，这样建设出来的城市才会得到真正的繁荣。比如说，前几年很多城市都进行了“清退农民工”，结果，农民工越清退越多，因为，使用农民工的成本低于使用持有本地户口劳动力的成本，是市场选择了农民工，行政手段不可能赶走他们。同样，在不发挥市场作用的情况下，无论何种政策约束也不可能将农民驱赶到新兴的城市中。
　　人们对现户籍制度有很多意见，其实很多并不是户籍制度本身的问题，是经济体制的问题，在现有经济体制没有大的改变之前，希望只通过户籍制度改革来实现劳动力的自由流动和农业劳动力的顺利转移是不可能的。
　　改革户籍制度，不是一个孤立的行为，任何一个变革，从某种角度来说，都有其合理的方面，户籍制度是人们经济行为的一个政策约束，但不是惟一的约束。决定一项制度需要进行怎样的改革，同样不能只看其某一个方面的利益，现有户籍制度的松动程度已经能够基本保证城市需要的劳动力的顺利进入(虽然在某些城市进入的手续很繁琐)，这是符合市场经济发展要求的。但并不是所有希望进入城市的劳动力都能被城市接纳，这是被供求关系调节的，即使全面取消户口的限制，这些人仍然不能在城市中找到满意的工作。取消户口，对于失业的人们来说，并没有实质的帮助；不取消，则有可能利用它作为有力的政策约束，对新兴城镇和发达城市的发展均能起到正面的促进作用。
　　有的学者认为取消户籍不会导致农民的蜂拥入城，而且有助于减少人才的浪费，同时，理性的劳动者会主动向就业压力小的城市转移，西部地区也不会出现所需劳动力短缺的情况。就局部来说，这种情况或许是成立的，但就全国范围来说，就不是这样了。随着户籍制度的改革和经济的发展，中、西部的高素质劳动力不断流向东部，东部发达城市和中、西部地区的差距不是缩小而是扩大了，如果这只是一个暂时现象，那国家为什么要把西部大开发提到如此高的战略地位呢？
　　因此，出于对国家长远利益的考虑，户籍制度暂时不进行全国范围内的根本性改变对约束人们的经济行为更为有利，各个城市可以根据具体情况决定改革的力度以吸引更多城市发展需要的人才，而国家可以利用户籍制度，对劳动力的整体流向做出控制，配合其他政策(这是最重要的)，实现农业劳动力的转移和城市的持续稳定发展。不过要说的是，户籍制度只是一个工具，对户籍制度利用到什么程度，或者说户籍制度能够被利用到什么程度，取决于经济体制改革的程度，没有经济体制改革的户籍制度改革，是不可能成功的。
　　必须承认，无论何种原则，要想没有代价地进行改革，是不可能的，我们能做的，就是尽量降低改革的成本，减少改革的代价。农业人口向城市的转移，是不可逆转的趋势，我们只是通过逐步对户籍制度进行调整来促使农业人口向新的城市集中。现在，大多数人对户籍制度持完全否定态度，希望通过户籍制度的废止来迅速实现城市化和国内市场的扩大，这实际上是一种不切实际的想法，中国的户籍制度改革会是一个长期而痛苦的过程。说它长期，是因为户籍制度的改革必须伴随着经济体制的改革，经济体制改革的止步不前，只能使户籍制度的改革仅仅停留于书面文字；说它痛苦，是因为户籍制度的改革必然会对原有的利益分配格局进行根本的调整，受损害的相当一部分是原有体制下的受益者，这种利益的调整会带来相当长一段时间的混乱。此外，随着户籍制度的改革，本地人和外地人、农业文化和城市文化都会出现不同程度的冲突，这种矛盾的解决从根本上有赖于经济的发展，但是，这种矛盾的调和过程也是矛盾双方斗争的过程，整个社会只有在经历一段时间的痛苦之后才能达到新的平衡。
　　所以，户籍制度的改革要从市场的角度考虑，从全局的角度考虑，还有一点，就是从农业劳动力的角度考虑，促进社会的全面进步，这样，才能真正保证户籍制度改革的成功。